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Le budget participatif de Porto Alegre
mardi 17 février 2004, par Estelle Granet


Ce texte vise à résumer les grandes lignes du budget participatif de Porto Alegre, ses points forts et ses limites.

Histoire

Le budget participatif a été mis en place à partir de 1989 dans la capitale de l’Etat brésilien du Rio Grande do Sul. Son implantation est liée à divers facteurs concomitants :

-  Une volonté politique du Parti des Travailleurs, élu fin 1988 à la mairie de Porto Alegre, de construire une nouvelle façon de gouverner associant la population à la prise de décisions.

-  Une revendication portée par le " mouvement communautaire ", constitué à la fin des années 70 et formé de centaines d’associations de quartiers en lutte pour l’amélioration des conditions de vie et de logement des communautés les plus démunies. Ce mouvement, depuis plusieurs années, réclamait de participer aux choix politiques et à leur mise en œuvre, y compris en matière budgétaire.

-  Une situation financière critique de la mairie de Porto Alegre. Le nouveau maire, Olivio Dutra, se voit dans l’impossibilité de répondre aux attentes de la population et aux promesses faites pendant la campagne. Le budget participatif était aussi une façon de gérer la crise sociale qui menaçait d’exploser.

Le processus, son organisation et son mode de fonctionnement se sont mis en place peu à peu, de 1989 à 1991, grâce à une collaboration étroite entre les responsables municipaux et les représentants du mouvement communautaire. La participation, assez faible au cours des deux premières années, a explosé quand les premiers résultats concrets sont apparus, quand la population a compris que ces mécanismes lui permettaient réellement d’influer sur les politiques publiques.


Le budget participatif

Aujourd’hui, la mairie de Porto Alegre fait état de 45 000 personnes participant au processus. Mais ce nombre ne reflète que la présence des habitants dans les assemblées plénières et ne tient pas compte de la multitude des réunions des forums d’arrondissements et des associations d’habitants. On estime alors que ce sont plus de 100 000 personnes qui de près ou de loin d’impliquent dans le budget participatif, soit presque 10 % de la population totale de la ville. Ce sont par ailleurs les classes les plus populaires qui se mobilisent le plus.
La population possède un pouvoir concret de décision sur la section investissements du budget municipal, dans le sens où elle détermine directement les opérations qui seront réalisées. La section fonctionnement, par contre, comprend un volet de dépenses fixes telles que la paye des fonctionnaires. De même, la loi fédérale impose qu’un pourcentage minimum fixe des recettes municipales soit attribué aux domaines de la santé et de l’éducation. La marge de manœuvre de la population est donc plus limitée. Toutefois, l’ensemble du budget est discuté avec les citoyens qui peuvent intervenir y compris pour modifier certains détails de la section de fonctionnement, diminuer un poste au profit d’un autre... ceci dans une perpétuelle dynamique alternant collaboration et confrontation entre la population et la mairie. Il s’agit réellement d’une co-gestion dans laquelle chacun des partenaires reconnaît le rôle et les compétences de l’autre.
Si le budget participatif reste la pierre angulaire du système de démocratie participative expérimenté par Porto Alegre, de nombreux autres espaces de discussion ont été implantés au fil des ans. La population débat aujourd’hui de toutes les politiques publiques du domaine de compétences de la mairie, du plan directeur de développement urbain comme de l’embauche de nouveaux fonctionnaires.

L’organisation

Depuis 1989, le processus n’a cessé d’évoluer et ses règles sont chaque année discutées avec la population pour plus d’efficacité. Mais globalement, le fonctionnement du budget participatif est aujourd’hui bien rôdé :

-  La ville a été divisée en seize arrondissements définis avec la population. Six autres espaces de discussion thématiques ont également été créés à partir de 1995 pour traiter de problématiques transversales (circulation, développement économique, culture, éducation, sports et loisirs...).

-  Dans chacun des arrondissements et pour chacune des thématiques, les habitants, souvent regroupés autour d’association d’habitants ou de comités de quartier, choisissent leurs délégués, et élisent quatre conseillers du budget participatif (deux titulaires et deux suppléants).

-  Les délégués sont chargés de recueillir les besoins et les attentes de communautés de base et de les défendre au sein du forum d’arrondissement ou thématique. Ouverts à l’ensemble des citoyens, ces forums, qui se réunissent de façon hebdomadaire, sont l’espace de décisions de la population. Les conseillers du budget participatif y siègent également et y coordonent les débats. Ils transmettront ensuite les décisions du forum au Conseil du budget participatif qui réunit les conseillers de l’ensemble des arrondissements et des thématiques de la ville.

-  Ce conseil du budget participatif est, à proprement parler, l’espace de co-gestion dans lequel se rencontrent les porte-paroles de la population et les représentants de la mairie.

-  Du côté de la mairie, tous les services municipaux sont concernés par ce mode de gestion. Mais le fonctionnement du processus s’appuie plus principalement sur deux entités aux missions bien distinctes : le Cabinet de planification, responsable de l’élaboration et de l’exécution du budget, et le secrétariat de Coordination des relations avec la population, chargé de l’articulation politique et du fonctionnement logistique du processus.

La désignation de délégués et l’élection de conseillers du budget participatif, porte-paroles de la population face à la mairie introduit de nouveau un système représentatif (une délégation) à l’intérieur du système participatif. La différence réside dans le contrôle permanent que la population exerce sur ses représentants populaires. Les décisions sont toutes prises à la base, dans les forums d’arrondissement et personne, ni les délégués, ni les conseillers, ni la mairie, ne peut ensuite les modifier. Un constant va-et-vient est exercé entre les communautés de base, les délégués et les conseillers. Ces derniers, élus pour un mandat d’un an seulement renouvelable une fois successivement, sont d’ailleurs révocable à tout instant si le forum estime qu’ils n’ont pas rempli leur mission.

Le cycle

-  Chaque nouveau cycle de préparation du budget débute fin mars en prévision de l’exercice suivant. Dans chaque arrondissement et pour chaque thématique, la population est invitée dans des " réunions préparatoires " au cours desquelles la mairie présente les comptes de l’année écoulée, justifie l’exécution des investissements inscrits au plan annuel écoulé et présente les critères généraux et techniques, définis et votés par la population, qui permettront aux habitants de construire leurs projets et demandes puis de répartir les enveloppes entre les différents secteurs et thématiques.

-  Dans la seconde quinzaine d’avril, des assemblées plénières sont organisées dans chaque arrondissement et pour chaque thématique. Le nombre de délégués dont bénéficiera chaque communauté de base ou groupe d’habitants est défini en fonction du nombre de participants à ces réunions. Les conseillers du budget participatif sont élus dans la foulée.

-  En mai et juin, les forums d’arrondissements et thématiques, regroupant citoyens de base, délégués et conseillers, débattent des besoins de la population et hiérarchisent des demandes d’investissement pour chaque domaine de compétences de la mairie. Ces listes seront remises à la mairie, dans le courant du mois de juillet, à l’occasion d’une grande assemblée municipale réunissant l’ensemble de la ville. Le cabinet de planification de la mairie est ensuite chargé de présenter, courant août, un projet de budget basé, en matière d’investissements, sur les demandes hiérarchisées des habitants, et, en matière de fonctionnement, sur les priorités votées par la population.

-  Ce projet est soumis pour discussion et vote au Conseil du budget participatif. Le 14 septembre au plus tard, il est transmis à la Chambre des Vereadores qui peut l’amender avant de le voter et de le renvoyer, en novembre, à l’Exécutif municipal.

-  En décembre et janvier, le plan d’investissement de l’année à venir est présenté à la population dans les forums d’arrondissement et thématiques. Chacun peut vérifier la prise en compte des demandes et projets décidés quelques mois plus tôt. De son côté, le Conseil du budget participatif rediscute, à partir des débats menés dans les forums, le règlement interne et les critères généraux et techniques, préparant et améliorant ainsi le processus en vue du nouveau cycle.

Les critères généraux et techniques

Après que le projet de budget ait été élaboré en fonction des priorités des arrondissements, des indications des assemblées thématiques et des dépenses fixes de la municipalité (charges de personnel, frais de fonctionnement et opérations à caractère urgent), il reste à répartir les ressources, et principalement la capacité d’investissements, entre les différents arrondissements.
Pour cela, le cabinet de planification s’appuie sur un calcul mathématique prenant en compte trois critères. Là encore, le pouvoir de décision de la population s’exerce puisque c’est par le biais du Conseil du budget participatif qu’elle discute et vote ces critères. Impossible donc pour la mairie de " piocher " dans les demandes de la population pour décider autoritairement ce qu’elle réalisera ou non.

Les trois critères sont :

La priorité thématique choisie par l’arrondissement :
-  priorité 1 : 4 points
-  priorité 2 : 3 points
-  Priorité 3 : 2 points
-  Priorité 4 : 1 point

 Les besoins de l’arrondissement en infrastructures et services :  
-
-
-
-

 La population de l’arrondissement  
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-
-

En fonction de ces trois données, un certain nombre de points est attribué à chaque arrondissement, qui correspondra à un pourcentage du montant total des investissements. Par exemple, un arrondissement qui aura placé le logement en tête de ses priorités, tout en présentant une forte densité démographique et d’importants besoins, recevra logiquement un fort pourcentage des ressources destinées aux investissements en matière de logements.

Les résultats

Depuis 1989, le budget participatif de Porto Alegre a fait la preuve de son efficacité en tant que système de gestion publique. Assainissement, voirie, logements... les progrès sont visibles. Le nombre d’écoles municipales et de crèches a augmenté, permettant une amélioration de la qualité de l’éducation. Des solutions alternatives ont vu le jour en matière d’emploi. Même si tous les problèmes ne sont pas réglés et si 20 à 22 % de la population vit encore dans des favelas, la ville présente depuis 1991 le plus fort indice de développement humain du pays. Les investissements décidés par les habitants ont d’abord principalement concerné les domaines du logement, de l’assainissement, de la voirie ou de l’éclairage public. Ils s’élargissent aujourd’hui aux questions de santé, d’éducation, de développement économique et de culture.

L’Onu a d’ailleurs distingué l’expérience comme l’une des 40 innovations urbaines les plus remarquables du monde. Le budget participatif est également un instrument reconnu de lutte contre la corruption. Pour cela, la Banque mondiale et de nombreux organismes internationaux accordent leur confiance à la mairie de Porto Alegre qui peut ainsi trouver facilement les financements externes permettant de mener à bien des opérations d’envergure.

Tout aussi intéressants que les résultats concrets sont les bénéfices indirects que la population a tiré du processus en terme de développement d’une citoyenneté active. Le processus a été " une université " pour ceux qui s’y sont impliqués. Au fil des ans, les débats ont amené les citoyens à une vision plus ample de la ville et de l’intérêt général

Les limites et difficultés

 - Maintenir la participation   Assurer une participation suffisante pour garantir une certaine représentativité des conseillers du budget participatif est l’un des défis permanents du processus. Cette participation dépend en grande partie des résultats que la population peut concrètement observer sur le terrain. C’est ainsi que les premiers chantiers liés à des opérations décidées dans le cadre du budget participatif ont, dans les années 1992-1993, permis de franchir un cap important. De même, le travail de terrain effectué par les conseillers populaires, au-delà de l’information délivrée par la mairie, est souvent un facteur décisif pour amplifier la participation.

Toutefois, après avoir fortement augmentée tout au long des années 90, celle-ci semble aujourd’hui arrivée à un palier. Un obstacle majeur l’empêche de poursuivre sa progression : l’impossibilité d’atteindre certaines couches sociales. En effet, ce sont les classes les plus populaires qui, poussées par des besoins concrets, se mobilisent le plus. Mais ni les classes moyennes et supérieures ni les plus exclus ne s’impliquent. Par ailleurs, certaines communautés, ayant vu leurs demandes d’infrastructures satisfaites, se retirent aujourd’hui du processus. Ce phénomène doit toutefois être relativisé car nombreux sont les citoyens qui restent mobilisés alors qu’ils n’ont plus rien à revendiquer à titre personnel.

 - L’érosion de la capacité de financement  

Alors que les investissements représentaient environ 20 % du budget total de la mairie de Porto Alegre dans le milieu des années 90, ils ne représentent plus que 10 % aujourd’hui. En effet, chaque nouvel investissement réalisé dans les années passées à entraîner une hausse des coûts de fonctionnement. Hors le montant global des recettes de la ville n’a pas progressé au même rythme. Cette situation peut à long terme signer l’arrêt de mort du budget participatif. En effet, si la population discute de l’ensemble du budget, c’est avant tout sur les investissements qu’elle possède un véritable pouvoir de décision. Si la capacité d’investissement s’épuise, l’intérêt des citoyens risque de s’essouffler. Sauf si un nouveau palier est franchi dans la participation et que la population s’empare plus avant du contrôle de l’exécution budgétaire et de la qualité des services. C’est la voie dans laquelle s’engage Porto Alegre mais cela n’est pas sans résistances.

 - Les freins imposés par les élus  

Si le budget participatif est en partie le fruit d’une volonté politique affichée par le parti des Travailleurs, cela ne signifie pas que l’ensemble des élus en ait accueilli l’idée avec plaisir. Les élus de la Chambre des Vereadores, principalement, se sont, dans les premières années, montrés particulièrement hostiles au processus, comme ce fut le cas de la Chambre des députés du Rio Grande do Sul quand le nouveau gouverneur, en 1998, a également implanté un budget participatif au niveau de l’Etat. En fait, le système politique brésilien est caractérisé par une tradition très forte des pratiques clientélistes. La Chambre des Vereadores, dont le rôle est de légiférer, de voter le budget élaboré par l’exécutif et d’en contrôler son exécution, avait pris l’habitude de disposer des finances publiques pour alimenter son réseau clientéliste. L’implantation du budget participatif, en rendant impossible ce mélange des genres, a soulevé une vive hostilité. A plusieurs reprises, les élus de la Chambre des Vereadores ont tenté d’inscrire dans une loi le fonctionnement du processus afin de s’en garantir la maîtrise. Mais la pression populaire a toujours été plus forte. Aujourd’hui, un certain équilibre a été trouvé, sur la base d’une redéfinition des rôles de chacun. La Chambre des Vereadores n’a jamais rejeté le budget primitif élaboré par l’Exécutif avec la population. Elle en a constitutionnellement la possibilité mais une telle attitude serait politiquement injustifiable face aux électeurs.

 - Les freins imposés par l’administration  

Les fonctionnaires et techniciens de la mairie ont dès le début et, pour une partie d’entre eux, jusqu’à aujourd’hui été réticents à la participation populaire qui bouleverse leurs habitudes de travail, va à l’encontre de leur formation universitaire et, dans leurs esprits, remet en cause leurs compétences et dévalorise leur technicité.

La mairie a essayé de contourner la difficulté en remplaçant les départs en retraite par des recrues favorables au processus. Mais cela n’est possible que pour les chargés de mission recrutés hors concours.

Il est vrai qu’après douze ans de pratique certains techniciens ont intégré la participation dans leurs méthodes de travail mais certains secteurs, notamment les plus qualifiés, tels les architectes, résistent encore. Globalement la structure administrative n’a pas été modifiée par le processus. Elle reste encore très hiérarchisée et verticale. L’introduction de la participation populaire à tous les échelons de l’administration est un des principaux défis que Porto Alegre doit aujourd’hui affronter. Des propositions sont actuellement débattues en ce sens, à l’initiative du mouvement populaire.

 - les compétences de la population  

Si la population a su, au fil des années, construire une solidarité et une vision de l’intérêt général lui permettant d’être efficace dans le choix des investissements, sa participation au contrôle de l’exécution budgétaire et à la qualité des services est plus délicate. Le règlement interne du budget participatif prévoit que la mairie doit fournir une formation de base aux délégués et conseillers. Mais cette formation, limitée à la définition de ce qu’est un budget public, est insuffisante. Par ailleurs, la population ressent le besoin d’une formation indépendante. Des liens ont été noués en ce sens avec des universitaires afin de constituer un groupe d’appui technique.

 - l’articulation du mouvement populaire  

Le budget participatif et la multitude des espaces de discussion créés ces dernières années ont parfois tendance à occuper toutes les forces du mouvement communautaire, voire à les disperser. Il faut penser à une nouvelle articulation des différents espaces de discussion et de co-gestion et prévoir également des mécanismes d’organisation interne du mouvement populaire afin d’optimiser son efficacité dans les mécanismes de co-gestion. Seul un renforcement de l’indépendance du mouvement populaire peut permettre de garantir le processus à long terme et d’éviter que son existence ne reste conditionnée à la volonté de la mairie et donc suspendue à la menace d’un éventuel changement politique à la tête de Porto Alegre.

 Estelle Granet est l’auteur du livre "Porto Alegre : les voix de la démocratie", qu’elle a écrit avec les militants de l’ONG Solidariedade 




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